Инновационная стратегия развития пенсионной системы Российской Федерации до 2040 года

ПРОЕКТ

 

Инновационная стратегия развития

пенсионной системы

Российской Федерации до 2040 года

 

 

 

Стратегия развития пенсионной системы Российской Федерации
(далее - Стратегия) разработана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» с учетом посланий Президента Российской Федерации, с учётом Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009г. № 537, Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

Необходимость подготовки Стратегии обуславливается макроэкономическими и демографическими вызовами, стоящими перед отечественной системой пенсионного обеспечения (далее - пенсионная система). Целью разработки Стратегии является подготовка предложений по созданию в Российской Федерации пенсионной системы, обладающей долгосрочной финансовой устойчивостью.

Стратегия определяет задачи долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года, социальные приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной политики в сфере пенсионного обеспечения на отдельных этапах ее реализации.

Стратегия базируется на оценке опыта реализации пенсионных преобразований в Российской Федерации, а также на самых передовых предложениях учёных и общественности.

 

 

В Российской Федерации в течение последних 10 лет проводились мероприятия, направленные на совершенствование пенсионной системы, по итогам которых достигнуты следующие результаты:

установление гарантированного минимального уровня материального обеспечения пенсионера не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации;

восстановление утраченных в ходе рыночных реформ пенсионных прав, приобретенных в советское время (валоризация);

создание объективных экономических и правовых предпосылок формирования пенсионных прав будущих пенсионеров для получения трудовой пенсии на уровне международных норм;

повышение среднего размера трудовой пенсии.

Так, средний размер трудовой пенсии по старости в Российской  Федерации в 2012 году составил 9706 руб. С 2002 года он увеличился в 6,5 раз в номинальном размере и более чем в 2,8 раза в реальном.

Соотношение трудовой пенсии по старости к прожиточному минимуму пенсионера постоянно увеличивалось и составило в 2002 году - 108,4%, в 2007 году - 110,4% и  в 2012 году - 179,8%.

Коэффициент замещения трудовой пенсии по старости в 2002 году составлял 34%, к 2007 г. он снизился до 25% ввиду вызванного объективными причинами отставания темпов индексации трудовой пенсии от темпов роста заработной платы, а к 2012 году увеличился до 36,8% вследствие целевого роста базовой части трудовой пенсии в период 2008 - 2009 годах и проведения в 2010 году валоризации пенсионных прав за советский период.

Таким образом, проводимая пенсионная политика была направлена на обеспечение социально приемлемого материального уровня пенсионеров.

Вместе с тем в рамках пенсионной системы не достигнут требуемый международными стандартами коэффициент замещения с учетом обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Причинами сложившейся ситуации являются внешние по отношению к пенсионной системе макроэкономические и демографические факторы, которые непосредственно проявляются в следующем:

изменении макроэкономических параметров - темпов роста и объемов валового внутреннего продукта, структуры занятости, показателей производительности труда, инфляции и размере заработной платы;

большом объеме скрытой заработной платы;

наличии значительного количества рабочих мест, предусматривающих досрочное пенсионное обеспечение;

увеличении продолжительности жизни;

высоком уровне смертности в трудоспособном возрасте.

Кроме того, в пенсионной системе сохраняются значительные внутренние негативные факторы:

остается нерешенной проблема досрочных пенсий;

не установлен сбалансированный тариф страховых взносов для самозанятых граждан;

действуют тарифы, не позволяющие в рамках сложившейся модели в полном объеме покрывать сформированные застрахованными лицами и гарантированные государством пенсионные обязательства перед гражданами.

Накопительная составляющая пенсионной системы требует существенной модернизации, в том числе в части, касающейся гарантий сохранности средств пенсионных накоплений и сформированных пенсионных прав, создания эффективной системы контроля за инвестированием, а также расширения перечня финансовых институтов и инструментов.

Инерционный сценарий развития пенсионной системы (сохранение существующей модели) в условиях действующего пенсионного законодательства неизбежно приведет к следующим социально-экономическим последствиям:

невозможности поддержания размера пенсий на социально приемлемом уровне и увеличение численности низкодоходных групп среди пенсионеров. Так, повышение уровня жизни пенсионеров затормозится и к 2030 году средний размер трудовой пенсии по старости не достигнет 2,5 прожиточного минимума пенсионера, а коэффициент замещения трудовой пенсией по старости утраченного заработка будет неуклонно снижаться и составит 24,9%;

недостаточности способов и механизмов формирования приемлемого уровня пенсионных прав для средне - и высокодоходных категорий граждан;

отсутствию у работодателя мотивации к принятию мер, направленных на улучшение условий труда;

трансферт из федерального бюджета в пенсионную систему на период как минимум до 2030 года будет превышать 2% валового внутреннего продукта.

 

 

Основными целями развития пенсионной системы являются:

1) Гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения;

2) Обеспечение долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы;

3) Направленность пенсионной системы на стимулирование рождаемости.

4) Простота и прозрачность формирования пенсий;

5) Минимальное и предсказуемое государственное управление пенсионной системой;

Задачами пенсионной системы являются:

1) Обеспечение адекватного коэффициента замещения утраченного заработка при необходимом страховом (трудовом) стаже;

2) Установление размера пенсии на уровне не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в стране;

3) Установление приемлемого уровня страховой нагрузки для субъектов экономической деятельности с установлением единого тарифа страховых взносов для всех категорий работодателей;

4) Формирование трехуровневой пенсионной системы для групп с разными доходами и разным семейным положением;

5) Повышение эффективности накопительной составляющей пенсионной системы через развитие институтов добровольного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения.

Показатели пенсионной системы должны быть непосредственно увязаны с базовыми макроэкономическими и демографическими тенденциями в стране.

Для достижения этих целей должна быть осуществлена модернизация основных институтов действующей пенсионной системы. При этом необходимо обеспечивать преемственность и в течении ближайших десятилетий, постепенно перейти от социально-страхового принципа функционирования данной системы, к персонально-семейному, согласно которому, пенсия основывается на обязанности взрослых детей содержать своих пожилых родителей.

 

 

Цель Стратегии - определение направлений и задач по формированию в Российской Федерации персонально-семейной пенсионной системы, обеспечивающей:

1) Размер трудовой пенсии, адекватный среднему заработку воспитанных им детей и/или собственного заработка гражданина, который у него сложился в рабочий период не ниже определенной продолжительности (коэффициент замещения не ниже 40%);

2) Размер пенсионных выплат не менее 2,5 - 3 прожиточных минимумов пенсионера;

3) Приемлемый уровень страховой нагрузки, существующей в пенсионной системе, на экономику страны;

4) Долгосрочную актуарную сбалансированность бюджета пенсионной системы.

Пенсионная система должна базироваться на трехуровневой модели:

1 уровень - базовая (государственная) пенсия, формируемая за счет пенсионных взносов работодателей и работников, взрослых, работающих детей непосредственно на рассчётный пенсионный счёт их родителей.

            Для отдельных категорий граждан (инвалиды, страдающие бесплодием, военнослужащие и др.), которые не могут воспитывать детей по не зависящим от них причинам, сохраняются социальные пенсии, финансируемые за счет средств федерального бюджета, при этом назначены они могут быть только гражданам, постоянно проживающим на территории Российской Федерации не менее 20 лет;

2 уровень – накопительная пенсия, право на которую приобретается за счет установленных процентов отчислений из фонда оплаты труда на личный пенсионный банковский вклад гражданина. Данные вклады должны быть застрахованы от банкротства банков. Процентные ставки по вкладам в разных банках могут быть разными, но известными заранее, чтобы граждане могли свободно выбирать в каком банке формировать свою будущую пенсию. Сама накопительная часть выплачиваемой пенсии должна состоять из банковских процентов на накопленную к моменту выхода на пенсию сумму. Возможно, эти проценты дополнить выплатами из основной суммы пенсионного счёта из среднестатистического времени дожития с гарантированной государством пенсией людям пережившим среднестатистическое время дожития за счёт не доживших.

3 уровень - частная (добровольная) и/или корпоративная (обязательная, для вредных производств) пенсия, формируемая за счет взносов, производимых физическим лицом и/или работодателем на пенсионный банковский вклад, а также уплачиваемых на основании индивидуального трудового и/или коллективного договоров либо отраслевого тарифного соглашения.

Прогнозируется, что трехуровневая пенсионная система должна обеспечить работнику при  воспитании 3-4 детей и стаже не менее 40 лет коэффициент замещения около 50-70% утраченного среднего заработка, при воспитании 1-2 детей и 30 лет стажа коэффициент замещения около 25-50% .

 

 

В соответствии с действующим законодательством тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование для плательщиков, уплачивающих взносы за наемных работников в 2012 - 2013 гг., установлен в размере 22% + 10% с сумм, превышающих величину базы начисления страховых взносов.

В целях дальнейшего развития пенсионной системы предлагается сохранить действующий тариф и направлять 17% от фонда оплаты труда работника непосредственно на пенсии его родителям по 8,5% каждому, и 5% в личную накопительную часть работника на пенсионный банковский вклад. При наличии у работающего, только одного родителя, все 17% направляются на пенсию одному родителю. При отсутствии родителей все 17% перечисляются в накопительную часть пенсии на пенсионный банковский вклад. Родители начинают получать пенсии как только начинает работать их первенец. Таким образом, при реализации предлагаемой стратегии понятие «пенсионный возраст» практически утратит свой смысл.

При этом из федерального бюджета финансируются пенсии отдельным категориям граждан (инвалиды, страдающие бесплодием, военнослужащие и др.) и покрываются собственные расходы Пенсионного фонда.

Досрочные пенсии должны быть опеределены в трудовых договорах работников и работодателей и обеспечиваться за счёт увеличенных необходимых отчислений в накопительную часть пенсии работников.

 

Реформирование института накопительной составляющей

пенсионной системы

 

Основным принципом реформирования института накопительной составляющей пенсионной системы является повышение ее эффективности в целях улучшения пенсионного обеспечения граждан за счет формирования и  инвестирования средств пенсионных накоплений.

Десятилетний опыт формирования пенсионных накоплений показал ряд проблем накопительной составляющей пенсионной системы, основными из которых являются:

отсутствие эффективных механизмов гарантий сохранности и возвратности пенсионных накоплений и, как следствие, незаинтересованность граждан и работодателей в управлении пенсионными ресурсами и их накапливании;

отсутствие стимулов к развитию добровольного формирования пенсионных накоплений;

несовершенство контроля и регулирования накопительной составляющей пенсионной системы, которые не соответствует объему накоплений и уровню рисков;

неэффективность управления, реальное обесценивание средств пенсионных накоплений (в среднем за период 2004 - 2011 годов около 6% годовых при среднегодовой инфляции 10,1%, при этом среднегодовая индексация трудовой пенсии составила около 15%);

возрастание рыночных рисков (по которым ответственность несет государство) по мере увеличения объемов пенсионных накоплений в условиях нехватки инструментов инвестирования (1,8 трлн. рублей в 2011 году, 2,3 трлн. рублей в 2012году, 3,5 трлн. рублей в 2014 году);

высокие издержки администрирования накопительной составляющей пенсионной системы (комиссия управляющих компаний и негосударственных пенсионных фондов составляет 1,4% стоимости чистых активов, что значительно превышает уровень комиссии на развитых финансовых рынках (0,5 - 0,7%);

системная правовая коллизия, связанная с организационно правовой формой негосударственных пенсионных фондов (указанные отношения регулируются в публично-правовой плоскости - в рамках обязательного пенсионного страхования и не предусматривают получение прибыли, а накопительная составляющая основывается на гражданско-правовых (договорных) отношениях и формируется с целью получения инвестиционного дохода).

Исходя из анализа проблемных вопросов, проявившихся в процессе функционирования накопительной составляющей пенсионной системы предлагается комплекс мер, направленных на ее поэтапную трансформацию в систему пенсионных банковских вкладов в рамках гражданско-правовых (договорных) отношений. При этом предлагается предусмотреть обязательный характер платежа работодателя в систему накопительного пенсионного банковского вклада, функцию по его администрированию закрепить за Пенсионным фондом Российской Федерации при участии субъектов отношений по формированию накопительной составляющей пенсионной системы.

В этой связи предусматривается:

1) Определение механизма перевода средств пенсионных накоплений в пенсионные банковские вклады;

2) Введение системы гарантий сохранностеи средств пенсионных банковских вкладов,  путем увеличения собственного капитала и резервов банков, а также создания фондов солидарной ответственности, по аналогии с существующей системой страхования вкладов граждан в банковской сфере;

 

 

Полностью перейти к предлагаемой модели возможно не ранее 2032-2042 года, через 20-30 лет. Этот срок необходим для того, чтобы не пострадали нынешние пенсионеры и люди предпенсионного возраста, которые уже не могут родить и воспитывать детей.

До этого периода, в рамках действующей пенсионной системы необходимо определить дополнительные пенсионные начисления, например, только многодетным родителям в зависимости от пенсионных отчислений в солидарную часть их детей. Как вариант, персональные отчисления работников своим родителям могут начаться с незначительных долей сумм от пенсионных налогов в первые годы, с последующим их нарастанием в последующие годы.

Перевод накопительной части пенсий в банковские вклады возможно провести в более короткое время, за несколько лет, определяемое техническими возможностями по разработке и приянтию соответствующих законопроектов.

 

 

 

 

Переход к формированию гражданами своих пенсионных прав в рамках персонально-семейной модели, освободит пенсионную систему от решения задач, связанных с предоставлением пенсионных привилегий отдельным категориям работников за счет других категорий работников, а также позволит проводить единую пенсионную политику в отношении всех застрахованных лиц.

Реализация предлагаемых мер позволит к 2032 году

1) Оптимизировать дефицит пенсионной системы в размере собственных расходов Пенсионного фонда и пенсий отдельным категориям граждан;

2) Достичь коэффициента замещения пенсией утраченного заработка
до 40% для лиц, вырастивших 1-2 детей и выработавших трудовой стаж не менее 30 лет с заработком не менее среднестатистического. При этом индивидуальный коэффициент замещения с учетом наличия 3-4 работающих детей и 40 лет накоплений может  достигнуть 55 – 70%;

3) Увеличить рождаемость до 1,8-2,3 ребёнка на одну женщину.